IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3590/91 R.G.
proposto da Associazione dei comuni per l'ambito territoriale
"Verbano Sud" - U.S.S.L. n. 5 di Angera (Varese), in persona
dell'amministratore straordinario pro-tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Pasquale Basile ed elett.te dom. presso l'avv. M.
Guerritore via S. Antonio n. 2 - Milano contro il comitato regionale
di controllo della regione Lombardia, in persona del Presidente pro-
tempore nonche' la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro-
tempore non costituitisi in giudizio per l'annullamento dei
provvedimenti del Co.Re.Co. Lombardia assunti in data 22 luglio 1991
(nn. 66165, 66166, 66167) comunicati il 24 luglio 1991 e 7 agosto
1991, con i quali e' stata dichiarata la decadenza rispettivamente
delle deliberazioni nn. 2, 1 e 3 tutte in data 28 maggio 1991,
dell'assemblea generale dell'U.S.L. n. 5 di Angera, aventi ad oggetto
l'elezione del Presidente dell'assemblea, la convalida degli eletti
dell'assemblea e la nomina del comitato dei garanti; nonche' di ogni
altro atto preordinato, connesso e conseguenziale;
Visto il ricorso ed i relativi atti allegati;
Visti gli atti tutti di causa;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Uditi i procuratori delle parti indicati nel verbale di udienza;
Relatore all'udienza pubblica del 3 luglio 1992 il referendario
dott. Anna Pappalardo;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con ricorso notificato il 24 novembre 1991 al comitato regionale
di controllo ed alla regione Lombardia la ricorrente U.S.L.
PREMESSO
Di avere adottato le delibere in epigrafe in applicazione delle
disposizioni della legge 111/1991;
Di essersi vista annullare tali delibere dal Co.Re.Co. per
declaratoria di decadenza ai sensi della legge regionale n. 16/1990,
in quanto i verbali delle stesse risultavano pervenuti al Comitato
oltre i trenta giorni dalla data di adozione;
Tanto premesso chiedeva l'annullamento dell'impugnato
provvedimento, deducendo vari vizi di legittimita', consistenti in:
1) violazione e falsa applicazione della legge n. 62/1953, della
legge 142/1990 e delle leggi regione Lombardia nn. 12/1982 e 16/1990;
2) eccesso di potere per erroneita' dei presupposti, difetto e
incongruita' della motivazione, carenza istruttoria, illogicita',
sviamento.
Instauratosi ritualmente il contraddittorio, il Co.Re.Co. e la
regione intimati non si costituivano in giudizio.
All'udienza del 3 luglio 1992 il ricorso e' stato ritenuto in
decisione.
D I R I T T O
Le impugnate delibere sono state oggetto di pronuncia di decadenza
da parte del Comitato di controllo, ai sensi della legge regione
Lombardia n. 16/1990 che all'art. 8 prevede la necessita' che le
delibere soggette a controllo pervengano entro il termine di giorni
trenta dalla loro adozione.
Nella specie la legge prescrive che le delibere debbano pervenire,
e non semplicemente essere spedite entro tale termine perentorio,
sicche' e' pacifico e risulta agli atti che la ricezione al Co.Re.Co.
e' avvenuta in data 28 giugno 1992, facendo fede in tal senso la data
del timbro postale di consegna e non quella successiva di assunzione
degli atti al protocollo del Co.Re.Co. (non potrebbero infatti farsi
gravare sull'ente sottoposto a controllo, in presenza di termini
perentori quali quelli in esame, eventuali ritardi ulteriori o
disfunzioni non ad esso imputabili, e riferibili agli stessi addetti
agli uffici del Co.Re.Co.).
La regola della validita' del timbro postale di spedizione vale
invero in assenza di specifiche e piu' rigorose disposizioni, come
nella specie prescritte dalla legge regionale.
Quanto alla pronuncia del Co.Re.Co. la stessa formalmente e'
pienamente ineccepibile, in quanto se e' vero che sussistono termini
ben precisi per l'adozione e comunicazione delle pronunce di
annullamento delle delibere sottoposte a controllo e circoscritti in
venti giorni dalla adozione della decisione del comitato di
controllo, anche ai sensi della legge n. 142/1990, e' da rilevare
come nella specie si verte non in ipotesi di pronuncia costitutiva di
annullamento per vizi di legittimita', dell'atto sottoposto a
controllo, ma in ipotesi di declaratoria di decadenza, e pertanto
suscettibile di essere rilevata in qualunque tempo, fermo il limite
della ragionevolezza, del consolidamento di posizioni giuridiche
medio tempore acquisite, limite che non puo' dirsi operante per un
ritardo di pochi giorni nell'intervento dell'atto di pronuncia di
decadenza. D'altra parte le delibere in esame non rientrano neppure
tra quelle contemplate nell'elenco di cui all'art. 4 della legge
regionale citata, comprensivo degli atti non soggetti e controllo,
non avendo ad oggetto le categorie ivi previste.
Osserva pertanto il collegio che allo stato della normativa
applicabile la domanda andrebbe respinta.
Tuttavia e proprio la normativa in esame e segnatamente quella di
cui alle citate leggi regionali, a suscitare dei dubbi di
legittimita' costituzionale, che inducono il collegio a sollevare di
ufficio il relativo incidente di costituzionalita', sia pure non
prospettato dalla difesa della ricorrente.
Pertanto, qualora trovasse soluzione favorevole la questione di
legittimita' costituzionale prospettata, le impugnate delibere
verrebbero ad essere pienamente operanti.
Una siffatta considerazione induce a ritenere rilevante la
questione anzidetta la quale, come e' noto, puo' essere proposta in
ogni stato e grado del giudizio, purche' relativa a motivi di
impugnazione tempestivamente proposti dalle parti, trattandosi di
questione che, in relazione alla norma invocata a sostegno
dell'impugnazione, puo' essere rilevata anche di ufficio.
Tanto premesso, ritiene il collegio che sia rilevante il dubbio di
costituzionalita' in ordine alla legge regionale n. 12/1982, art. 8
cosi' come modificato dalla legge regionale n. 16/1990, in relazione
agli artt. 3, 117, 128, 130 della Costituzione.
L'attuale sistema normativo e invero orientato nel senso di
riconoscere piena autonomia agli enti locali, tanto che
progressivamente sono scomparsi dapprima il controllo di merito e
successivamente quello di legittimita' e' stato circoscritto entro
limiti rigorosi.
Ulteriore segnale di tendenza, anche se costituisce ius
superveniens non applicabile alla questione in esame, e' data dalla
legge 412/1991 la quale ha abolito il controllo del Co.Re.Co. in
ordine agli atti delle Unita' sanitarie locali.
L'iter normativo corrispondente si riflette dapprima nella
previsione costituzionale dei principi di autonomia e coordinamento
degli enti locali rispetto all'amministrazione statale, introducendo
il sistema del solo controllo degli atti in luogo della vigilanza e
tutela del prefetto. Tale previsione viene realizzata con la legge
del 1953, che abolisce in pratica il controllo di merito e prima
ancora la previsione del termine di decadenza di otto giorni per
l'invio delle delibere a controllo prescritto dalla vecchia legge
comunale e provinciale; tanto prescrive l'art. 59 della legge stessa
in materia di estensione dei controlli.
Il quadro normativo si completa con la nuova legge sulle autonomie
locali, che disciplina solo in via eccezionale le ipotesi di
decadenza per mancato invio dell'atto a controllo e sopprime il (sia
pure limitato) controllo di merito di cui all'art. 60 della legge del
1953.
Si tratta invero dell'espressione di una linea di tendenza sempre
piu' rispettosa delle autonomie locali con la previsione della
riduzione degli atti soggetti a controllo; in proposito l'art. 45,
primo comma, legge n. 142/1990 prevede un controllo generale e
necessario solo per le delibere cd. fondamentali.
Altre ipotesi di decadenza sono pertanto disciplinate da alcune
leggi regionali, che hanno voluto introdurre dei termini acceleratori
per l'invio delle delibere a controllo, onde evitare che si tardasse
ingiustificatamente nella trasmissione delle stesse e nella
sottoposizione all'organo tutorio.
Tale finalita', seppure risponda in astratto ad esigenze di
pubblico interesse, non puo' essere raggiunta ad avviso del collegio
attraverso la statuzione di decadenza della delibera tardivamente
inviata a controllo, e tantomeno di quella che, pure tempestivamente
inviata, sia pervenuta successivamente, tramite il servizio postale
(nella specie appare evidente come la data del timbro di spedizione
sia ancora nei termini di legge).
Invero in tali ipotesi i termini acceleratori, essendo collegati
non piu' all'adozione della delibera ed al suo contenuto, ma ad
adempimenti successivi, di segreteria e conseguentemente degli
apparati di ordine burocratico che fanno capo agli enti controllati,
non possono essere imputati agli stessi, almeno nel senso di
riflettersi in cause di decadenza delle delibere interessate.
D'altra parte la giurisprudenza amministrativa, con riferimento
alle decisioni dell'ente di controllo, ha piu' volte ribadito come il
termine per la comunicazione delle stesse debba ritenersi
ordinatorio, pur trattandosi di decisioni di rilievo incisivo nella
vita dell'ente, avendo ad oggetto l'annullamento degli atti inviati
al controllo; quindi, in via omologa, non sembra ragionevolmente
potersi discriminare in ordine alla natura del termine da applicarsi
all'ipotesi inversa di invio dell'atto a controllo: ne' a cio' puo'
bastare la diversita' di ratio e di natura degli organi (controllante
e controllato), atteso che la previsione di termini per entrambi gli
adempimenti trova l'identica ratio, consistente nel rendere piu'
efficace l'esercizio dell'azione di controllo, e nell'agevolare la
necessaria tempestivita' in subiecta materia, attinente alla verifica
di potesta' pubblicistiche che richiedono immediatezza, anche per
assicurare la certezza delle posizioni giuridiche coinvolte.
Per completare il quadro di riferimento normativo, occorre
rilevare che la nuova legge sulle autonomie locali prevede la
necessita' di invio di alcune delibere a controllo entro termini di
decadenza, come sopra specificato, ma solo in quanto si tratta di
delibere assunte in via di urgenza dal consiglio comunale o dalla
giunta e pertanto sempre immediatamente eseguibili.
In tal caso opera l'obbligo di trasmissione a pena di decadenza
entro cinque giorni dall'adozione della delibera, ai sensi dell'art.
32 legge 142/1990, sicche' il Co.Re.Co., qualora l'atto pervenga
fuori termini, prende atto dell'avvenuta decadenza ai sensi di legge.
La previsione di una decadenza, ed il termine sensibilmente breve
per evitarla, trovano giustificazione e ratio nella natura extra
ordinem del provvedimento adottato, si da dover richiamare piu'
rapidamente l'attenzione dell'organo di controllo e da evitare che
attraverso l'urgenza l'ente controllato possa sostanzialmente
sottrarsi al meccanismo di controllo, trasmettendo l'atto quando
quest'ultimo ha gia' prodotto i suoi effetti, e vanificando ogni
riscontro di legittimita' del proprio operato.
E' evidente che nel caso all'esame del collegio non si tratta di
delibere adottate in via di urgenza dagli organi dell'ente
controllato, ma di natura ordinaria, sicche' con la pronuncia di
decadenza in oggetto si viene ad introdurre surrettiziamente una
nuova ipotesi di caducazione in sede di controllo amministrativo,
quale tertium genus al di la' delle ipotesi di riscontro di
legittimita' e di merito, non prevista dalla legge e dalla
Costituzione, e di natura piu' grave del mero annullamento per motivi
di legittimita', in quanto opera ipso iure e per fatti estrinseci
all'atto sottoposto a controllo.
E' pur vero che il settimo comma dell'art. 46 della legge 142/1990
contempla una riserva a favore della legge regionale, prevedendo che
questa "stabilisce le modalita' e i termini per l'invio delle
deliberazioni all'organo di controllo e per la disciplina della
decorrenza dei termini assegnati ai comitati regionali ai fini
dell'esercizio del controllo stesso".
Tuttavia cio' non legittima l'esercizio del potere normativo
regionale in senso indipendente, in quanto trattasi di una competenza
legislativa di attuazione ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 117
della Costituzione, che si estrinseca con l'emanazione di norme di
adattamento alla legislazione statale. Pertanto l'area di intervento
della normativa regionale non puo' estendersi a ricomprendere anche
la disciplina della funzione di controllo, mediante la previsione,
come nella specie, di forme ed ipotesi ulteriori di caducazione delle
delibere, dovendosi limitare alla previsione delle mere modalita' di
inoltro degli atti all'organo tutorio.
Ne puo' sostenersi che la legge regionale abbia disciplinato una
mera modalita' di inoltro della delibera all'organo di controllo, in
quanto, ricollegandovi effetti decadenziali, e' sicuramente andata al
di la' dei limiti previsti dal dettato costituzionale e della stessa
legge 142/1990.
Tutti tali elementi a giudizio del Collegio contrastano con l'art.
3 della Costituzione, sotto il profilo della ingiustificata
disparita' di trattamento tra situazioni identiche per circostanze
che non risultano sorrette ragionevolmente da una differenza
sostanziale, ma da fattori totalmente estrinseci e pertanto avulsi
dalle finalita' della funzione di controllo, cosi' come
costituzionalmente attribuita.
Si determina altresi' violazione dei principi di cui agli artt.
117 - 128 e 130 della Costituzione: violazione dell'art. 117, poiche'
in base allo stesso e' riservata alla legge dello Stato la
determinazione del tipo di controlli esercitabili, non spettando alla
regione introdurre nuove ipotesi e forme degli stessi al di la' di
quelle previste dalla legge statale, ma dovendosi limitare
all'emanazione di norme di attuazione.
D'altra parte, cosi' prevedendo al di fuori dell'ipotesi
dell'urgenza, si verrebbe ad introdurre un tertium genus di
controllo, oltre a quello di legittimita' e di merito - quest'ultimo
peraltro soppresso - non previsto dalla Costituzione, ossia la
pronuncia di decadenza, e che opera con effetti caducatori
addirittura piu' gravi di quanto non si verifichi per il controllo di
legittimita', poiche' si realizza ipso iure e ha natura meramente
dichiarativa.
Risulta violato l'art. 128 della Costituzione, sotto il profilo
della lesione dell'autonomia degli enti controllati, che la
Costituzione circoscrive solo entro i limiti fissati dalle leggi
della Repubblica, ponendo pertanto una riserva di legge statale al
riguardo.
Infine si determina violazione dell'art. 130 della Costituzione,
per quanto riguarda i principi sul funzionamento del Co.Re.Co.
Il Collegio pertanto, attesa la rilevanza della questione ai fini
del decidere, deve formulare di ufficio l'incidente di legittimita'
costituzionale della norma regionale sotto il profilo della
violazione degli artt. 3, 117, 128, 130 della Costituzione, nella
parte in cui prevede pronuncia di decadenza dell'atto controllato non
pervenuto entro un termine perentorio all'organo di controllo.
Per tali aspetti il giudizio relativo deve sospendersi e gli atti
vanno rimessi alla Corte costituzionale per il giudizio di
legittimita' costituzionale.